胡荣涛 | 以同城化为方向推动现代都市圈发展

来源：学习时报A7版        作者：胡荣涛        发布日期: 2023-06-07

党的二十大报告指出：“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”，明确了都市圈在构建大中小城市协调发展格局中的重要作用。国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出，现代化都市圈建设要“以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向”。城镇化是现代化的必由之路，是我国发展最大的潜力所在。建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段，既有利于优化人口和经济的空间结构，又有利于激活有效投资和潜在消费需求，增强内生发展动力。因此，要坚持以同城化为方向，推进都市圈在生产力布局、交通网络体系、公共服务供给、管理制度机制等方面实现协同、融合、共赢，以同城化合力释放都市圈潜能。

都市圈是推动大中小城市协调发展的重要载体。都市圈是以区域中心城市为核心，以一小时通勤圈为半径，形成的圈层型、梯度化城镇化空间形态，大中小城市围绕中心城市的中心城区形成中心、次中心、郊区、外围的差序发展格局，是不同区位级差地租决定的市场化资源配置的结果。一方面，从经济与人口集聚规律看，随着城市化的快速推进，大城市人口密度不断增加，但城市单体规模不能无限扩张，城市地理边界是刚性约束，超过城市资源环境的合理承载能力，就会引发城市规模不经济，造成房价高涨、交通拥堵、环境污染等“大城市病”。因此，要提高地区经济和人口的承载能力，就要促进大城市向外围拓展，联合周边中小城市协同发展，通过都市圈这一空间形式，推动城市组团发展。另一方面，从现代产业分工和产业链拓展趋势看，一个单体城市很难完成完整的产业链布局，必须联合其他城市发挥比较优势，以中心城市产业平台为基础，布局科技研发、核心制造、综合服务等高附加值环节；外围城市基于空间邻接性、交通便利性等，与中心城市协同形成“中心城市平台+周边城市产业链生态”的基本产业布局。因此，产业分工促进城市分工，城市分工促进中心城市与外围中小城市通过合作联动形成有机整体，实现协调发展。

同城化是现代化都市圈发展的基本趋势。从现代城市发展规律看，一方面，中心城市一般处于工业化后期或后工业化时期，产业结构升级迭代要求其产业链条趋向中高端，宜于发展科创、研发、销售、金融、文创、高端服务等中高端产业，生产、制造、存储、物流等产业向周边城市疏解，实现中心城市“瘦身健体”，促进中心城市产业结构向高端化演进。另一方面，中小城市一般处于工业化发展进程期，需要引进工业投资项目，利用靠近中心城市的区位优势，通过对接中心城市、服务中心城市、承接中心城市的资源要素转移，发挥土地、人工等低成本优势，促进本地经济跨越式发展。同时，在产业协同发展的过程中，人员来往必然更加密切，资本流动必然更加频繁，信息交流必然更加密集，设施利用必然更加充分，客观上要求作为都市圈发展支撑的交通更加通畅、机制更加协同、标准更加统一，基础设施、公共服务等面向都市圈开放，以促进统一大市场的形成和要素流动的自由化、便利化。因此，都市圈越发展，内部各城市之间的高水平协同趋势越明显，最终实现一体化、同城化。

推进都市圈生产力同城化布局。一方面，以中心城市为龙头，以都市圈为载体，协同实施产业基础再造和产业链提升工程，在都市圈范围内打造空间高度集聚、上下游紧密协同、供应链集约高效的战略性新兴产业集群。同时，鼓励中心城市一般性制造业、区域性物流基地、批发市场、部分教育医疗等公共服务功能向都市圈其他城镇疏解，都市圈城市通过以空间换产业、以市场换技术、以园区换投资等方式，承接中心城市的一般功能和“臃肿”事务疏解，突破自身发展的瓶颈制约。另一方面，中心城市牵头建立疏解协调机制，强化规划、产业、市场、政策和要素对接，促进都市圈范围内生产力布局一体化。

构建都市圈交通网络同城化体系。一方面，构建以轨道交通为骨架、公路交通为主体，国铁干线、城际铁路、市域铁路、城市轨道交通、跨市公交、城际巴士等运输方式融合，进出站流程简化、无缝换乘，客运信息实时共享、电子票务一体化的都市圈公共交通网络服务体系。另一方面，探索建立都市圈跨行政区域交通管理机构，以公共交通为导向推进都市圈开发，发挥公共交通枢纽单元对于产业发展、人口集聚的先行引导功能，破解职住分离、“潮汐交通”等通勤问题，推进都市圈城镇化空间的同城化进程。

强化都市圈公共服务同城化供给。健全都市圈公共服务同城化供给政策和法律体系，推动建立都市圈公共服务共享合作机制，以“互联网+”为手段，打破地域限制，打通公共服务资源壁垒。一方面，鼓励中心城市优质医疗资源在都市圈内广泛覆盖，促进医疗服务信息共享，破除异地就医结算、多点执业等方面的障碍。同时，推动教育资源同城化共享，按照统一标准改善都市圈内基本公共教育的办学条件。另一方面，建设都市圈涵盖各类社会保障信息的统一平台，加快社会保障接轨衔接。同时，推动政务服务联通互认，除特殊事项，政务服务事项全部纳入都市圈统一平台办理，全面实现同城化“一网通办”。

创新都市圈同城化发展制度机制。一要探索建立都市圈跨区域统筹用地指标、盘活土地资源的土地管理机制，推进“人地”挂钩的用地制度改革。二要建立都市圈税收征管一体化机制，统一税收政策适用标准，推动电子税务一体化建设，探索异地办税、区域通办。三要探索都市圈产业转移税收利益共享机制，创新企业跨城迁建、跨城兼并重组、共建园区与飞地经济等税收分成配套政策。四要统一都市圈内生态环境保护标准，实行统一的产业准入负面清单管理，建立协调一致的生态环境保护补偿评估机制和环境财政制度。

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