李妙颜、柯高峰 | 准确把握流域综合治理的丰富内涵和实践要求

来源：湖北日报        作者：李妙颜、柯高峰        发布日期: 2024-04-30

编者按

2024年4月23日，《湖北日报》A08版理论刊发中共湖北省委党校（湖北省行政学院）公共管理教研部李妙颜、柯高峰理论文章《准确把握流域综合治理的丰富内涵和实践要求》，现予以转载。

水是湖北最大的特点，治荆楚必治水。以流域综合治理为基础统筹推进高水平保护和高质量发展，是奋力推进中国式现代化湖北实践的有效探索模式。去年编制实施的《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》（下称“规划纲要”），内在地要求细化落实安全管控负面清单和经济社会发展正面清单，构建省市县统筹、上下一体推进流域综合治理的工作格局，实现全省“一盘棋”的“统筹规划”和“规划统筹”。

坚守“安全”底线

底线管控是流域综合治理的重大原则。这里的“底线”是指有关水问题的安全底线。水作为一种短缺产品，既存在洪涝灾害、水土流失等问题，又叠加了干旱缺水、水体污染、生态退化等问题。通俗地讲，就是水多了、水少了、水脏了、水浑了等问题相互交织，给治水管水带来巨大挑战，成为经济社会发展面临的严重安全问题。

湖北作为农业大省和生态大省，水安全风险高、水环境压力大，坐拥1062公里最长长江岸线，是长江大保护的“主战场”，要通过分区分类分级建立安全管控“负面清单”，坚决守住湖北全域水安全、水环境安全、粮食安全和生态安全四条底线。坚守水安全底线，既要确保遇标准内洪水时，堤防、水库、蓄滞洪区等重点水利工程防洪安全和运行安全，又要保障调水工程安全、供水安全和水质安全，还要统筹生活、生态、生产用水需求，保障重要河湖生态流量。坚守水环境安全底线，既要保障河湖水质不恶化，确保河湖水质优良率占比不降低，又要保障城镇饮用水安全，确保县级及以上集中式饮用水水源地水质处于优良级。坚守粮食安全底线，要守住耕地保护红线，严格落实国家下达的耕地和永久基本农田保护任务，推进高标准农田建设，打通农田灌溉排涝的“最后一公里”，建设高质量的水利设施，确保可以长期稳定利用的耕地总量不再减少，确保粮食产量稳定。坚守生态安全底线，必须严守生态保护红线，严格管控重要生态空间，确保重要生态空间功能不降低、面积不减少、性质不改变。

立足“流域”单元

立足“流域”单元，就是既要遵循流域所具有的自然属性，又不能忽视流域的社会属性、行政属性、功能属性对自然属性的负面干扰与影响。

水的问题，表象在江河湖库，根子在流域。首先，流域是指降水自然形成的以分水岭为边界、以江河湖泊为纽带的独立空间单元和集水区。同时，流域还是地表水循环过程的基本单元，不仅具有自然属性，也具有社会属性，完整的水循环过程包括“大气—地表—土壤—地下、坡面—河道—湖泊（流域）”等自然水循环过程和“取水—输水—用水—耗水—排水”等社会水循环过程。流域的功能属性是指流域水资源的经济社会功能会相互冲突，农业、工业，城乡以及生产生活生态用水量会相互挤兑。流域还具有行政属性，流域的上下游、左右岸、干支流往往被不同行政区分割，这大大提高了协同合作管水治水的制度成本。

通过编制省域战略规划，划定省、市、县各级流域治理单元，是湖北探索流域综合治理的创造性举措。在落实的过程中，应当注重在划定的单元内，明确防洪、供水等水安全底线，河湖库及水源地等水环境安全底线，耕地保护红线及粮食产量等粮食安全底线，以及山、林、湖、草等生态保护底线，确定“管控清单”。“规划纲要”将全省划分为3个一级流域和16个二级流域片区，各地因地制宜、分级分类划定了三级、四级流域片区，县乡畅通乡村河湖小流域的“毛细血管”，补齐县乡水网、中小河流基础设施短板，建设安全美丽河湖，建设幸福清洁小流域，推动建设宜居宜业和美乡村。各地需要根据自身实际，牢牢把握“流域”的单元属性，明晰流域片区的本底特征和资源禀赋，为统筹流域资源环境和区域发展、明确流域区域发展布局和发展重点不断夯实基础。

把握“综合”方法

基于流域的复杂属性，“综合”治水的方法，就是一种系统治水的思路与方法。

坚持系统观念治水，关键是要以流域为单元，用系统思维统筹水的全过程治理，强化流域治理管理。习近平总书记强调，“坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理”“保障水安全，关键要转变治水思路，按照‘节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力’的方针治水，统筹做好水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理”“要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗”“上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理”。作为河湖大省的湖北，必须清醒地认识到，治水是系统工程、生态工程，更是可持续发展工程。唯有立足于流域的系统性、河湖的规律性，正确处理系统与要素、要素与要素、结构与层次、系统与环境的关系，才能有效提升流域水安全保障能力。

立足“流域”治理单元的综合治水方法，要求在遵循尊重自然、顺应自然、保护自然的基础上，在流域尺度和治理单元尺度内，着力通过各种科学化手段和制度机制，政府和市场两手发力，实现洪水平衡、污水平衡、用水平衡，因地制宜，统筹推进水安全保障、水资源供给、水环境达标、水生态健康、水景观优美、水文化浓厚、水管理智慧、水经济发展。“综合”治水方法，要求在确定流域底图单元“管控清单”的基础上，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，实现减污、降碳、扩绿、增长协同增效。“综合”治水方法，要求实施最严格的水资源管理制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，统筹新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化协调发展。“综合”治水方法，意味着强化治山理水、源头治理、综合统筹，强化治理统筹，以及安全底线管控巡查制度和“一票否决制度”等治理机制的建立实施。

突出“治理”任务

如果说推进流域综合治理是一场战争，那么“安全”就是须臾不可退却的“底线”，“流域”单元就是既要遵循客观规律，又要发挥主观能动性的前沿阵地，“综合”就是进攻策略与路径，“治理”则是科学组织指挥、有效夺取胜利的一次次进攻与突围，是整个战争中必须精心谋划而且战术战备精良的战役。

湖北当前防洪排涝体系存在短板，洪涝风险较大；水资源配置不均，供水保障能力有待提高；河湖生态系统退化，水污染防治的任务较重。坚决守住“四条底线”，关键是落实“规划纲要”中确定的治理任务。通过完善防洪排涝体系、优化水资源配置、加强水源涵养和水系连通修复等重点任务的落实，大力建设“荆楚安澜水网”，守住全省流域水安全底线；通过持续深化水环境综合治理、深入推进河湖湿地生态系统修复、积极加强水环境风险防控等重点任务的落实，守住水环境安全底线；通过稳定粮食播种面积、推进高标准农田水利建设、健全粮食收益增长机制等重点任务的落实，守住粮食安全底线；通过统筹推进区域生态保护与修复、加强水土流失和石漠化综合治理、加强生态空间管控和矿山生态修复等重点任务的落实，坚决守住生态安全底线。

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